Atividade didática on-line FP-Economia Aplicada
Autores: Marcos Aurélio e Rodrigo
“No primeiro mandato do governo Dilma (2011-2014), o Brasil sofreu forte desaceleração econômica. O crescimento real do PIB, que havia variado 3,4% em 2011, cresceu apenas 0,1% em 2014. No ano seguinte, o País entrou em recessão, com um crescimento negativo de 3,8%, segundo os dados do IBGE.
Uma combinação de fatores é utilizada para explicar o colapso da política econômica brasileira, na primeira metade desta década, entre os quais:
- Queda dos preços das commodities, um dos pilares do crescimento da economia, durante o governo Lula;
- Desaceleração do consumo das famílias, que ficou em -4% em 2015;
- Aumento da inflação, que ultrapassou o teto da meta de atingiu 10,67% em 2015;
- Queda do investimento público em infraestrutura e a diminuição do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
Dados dos Sistema de Contas Nacionais Brasil 2010 – 2014 mostram que o investimento diminuiu, mas a despesa pública cresceu. Em contraponto, a modernização da infraestrutura brasileira recebe apenas 2% do PIB, conforme o relatório Investimento em Infraestrutura, divulgado pela Câmara Brasileira da Indústria da Construção, em 2015.
Além do corte em investimentos, o Governo aumentou a carga tributária para equilibrar suas contas e compensar a queda da arrecadação. No primeiro mandato do governo Dilma, os tributos sofreram um leve aumento de 1,66%.
Com base nesses dados, é possível concluir que o Governo falhou no ajuste da política fiscal para enfrentar os desafios que surgiram após a crise de 2008. A sustentabilidade fiscal pode ser explicada por um equilíbrio das contas públicas e manutenção do estoque da dívida. Uma política fiscal solvente deveria seguir o modelo Ricardiano, no qual a geração de superávit primário reduziria o endividamento público ao longo do tempo.
A equação da NFSP (Necessidade de Financiamento do Setor Público) mostra como essas variáveis estão relacionadas.
Um aumento na variação dos estoques da dívida, causado por um crescimento dos gastos acima da arrecadação, faz com que ocorra elevação da necessidade de financiamento(buscar fontes de recursos para equilibrar as contas), o que gera um efeito Ponzi, como uma bola de neve ou pirâmide.
A falta de sustentabilidade da nossa política fiscal se dá pelo aumento abrupto da relação dívida/PIB, que mostra o crescimento da dívida com base na capacidade de pagamento do País. Vimos que esse relação tem aumentado no Brasil e a utilização de mecanismos contábeis não convencionais também contribuíram para uma elevação do risco de insolvência.
O Brasil perdeu o grau de investimento das três maiores agências de classificação de risco. Na sua avaliação, a Moody’s explicou sua decisão baseada no “ambiente de baixo crescimento, com expectativa de que a dívida do governo ultrapasse 80% do PIB, nos próximos três anos”.
O presidente Michel Temer tem anunciado alguns esforços para equilibrar a política fiscal, com a utilização de dois projeto que estão em votação: o teto dos gastos públicos e a reforma da previdência.
O que causa preocupação é o aumento de 11,42% da dívida pública em 2016, atingindo R$ 3,11 trilhões, novo recorde desde o início da série história, em 2004, como anunciado pelo Tesouro Nacional em seu Relatório da Dívida Pública Federal 2016. É de se esperar o aumento da dívida em uma gestão expansionista, mas não em uma gestão reformista e de contenção do custeio, como a proposta por Michel Temer.
No dia 10 de janeiro, a agência S&P optou por manter o Brasil fora do grau de investimento. Segundo a agência, a dívida líquida do Brasil deverá chegar a 67% do PIB em 2019, ante 52% em 2016. Talvez o Brasil não esteja em rota de insolvência, já que tem conseguido rolar a dívida com maestria, mas é correto dizer que estamos caminhando ainda em uma direção de risco fiscal alto.
Bibliografia
CÂMARA BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO, Relatório Investimento em Infraestrutura e Recuperação da Economia, Brasília, 2015.
IBGE, Coordenação de Contas Nacionais, Relatório Sistema de Contas Nacionais Brasil – referência 2010. 2010-2014, Rio de Janeiro, 2016.
TESOURO NACIONAL, Dívida Pública Federal, Relatório Anual 2016, Brasília, 2017.
VASCONCELOS, M. A. S; GAMBOA, U. M. R; TUROLLA, F. A. Macroeconomia 2. Planejamento Estratégico – Aspectos Econômicos. São Paulo: Saraiva, 2016.”
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A “gestão reformista” de Temer tem focado no longo prazo, por isso ainda não temos sentido uma diferença positiva no nível do endividamento público (ao contrário, até agora a expectativa é inclusive do governo não cumprir a meta do ano, que já é de déficit). Medidas de contenção de gastos, como a do teto e a reforma da previdência, sozinhas, não conseguirão reverter o aumento da dívida pública nos próximos anos. Isso porque no cenário econômico em que vivemos, com menos atividade, a receita – ou seja, a arrecadação – também caiu fortemente, dificultando o equilíbrio da equação da NFSP.
Ao longo da última semana, com as revisões para baixo das projeções para o PIB de 2017, vários especialistas comentaram que embora as medidas do governo sejam importantes por gerar maior previsibilidade em relação ao gasto, elas não necessariamente resultariam em aumento do resultado primário, pelo menos não antes de 2020. Ou seja, para equilibrar o setor fiscal e esperar um resultado de mais curto prazo, a geração de receita deveria ser estimulada. Uma grande aposta do mercado para isso é o programa de privatizações e concessões prometido pelo governo Temer e que até agora não deslanchou.
A situação gerada pelo alto endividamento público e a queda do consumo deixam o governo em uma encruzilhada de difícil opção. Quando a teoria diz que em tempos de recessão os gastos do governo devem compensar a queda do consumo e a prática exige uma restrição de gastos para que se controle a dívida pública, é necessário encontrar um equilíbrio nas ações tomadas.
Ainda que medidas de longo prazo para a redução dos gastos do governo venham sendo discutidas, como o teto estipulado para as despesas e a reforma da previdência, a outra componente imediata dessa equação também merece atenção especial. Quando analisada a carga tributária, já elevada no Brasil, verifica-se uma arrecadação calcada principalmente nos tributos sobre o consumo, enquanto os tributos sobre a renda e sobre patrimônio continuam defasados. Se o governo atual pretende propor reformas que realmente visam a sustentabilidade perene das finanças do governo ao longo do tempo, faz-se necessária também a geração de arrecadação principalmente por meio da tributação sobre o patrimônio, bem como um recolhimento mais eficiente e mais progressivo em relação à renda.
No segundo semestre do ano passado a relação dívida PIB brasileira já passou dos 70%. O texto acima cita que ela pode chegar a 80%, realmente explosiva. Se compararmos com países do primeiro mundo, pode até parecer que não estamos tal mal assim, já que países de primeiro mundo como Estados Unidos, França, Canadá e Itália tem números ainda maiores. No Japão ela chega a 229% do PIB. Mas é importantíssimo frisar que aqui no Brasil os juros são muito altos para sustentar uma dívida tão grande. Mitos países desenvolvidos tem juros bem baixos ou até negativos, o que facilita a sustentabilidade da dívida. O texto acima também cita que perdemos o grau de investimento nas principais agências de classificação. Enquanto não recuperarmos o selo de bom pagador não teremos como recuperar a confiança internacional e baixar os juros a níveis mais civilizados. Até lá é torcer pelo ajuste fiscal. E talvez, no futuro, possamos retomar a ideia do déficit nominal zero, como sugeriu o ex-ministro Delfim Netto no começo do governo petista. Ideia que morreu na praia…
Uma das principais prioridades do atual governo tem sido a construção de uma política fiscal com o objetivo de minimizar as flutuações econômicas e promover o crescimento econômico. Conforme mencionado pelos colegas, as medidas apresentadas pelo governo nos últimos meses têm como característica o longo prazo. O principal exemplo é a PEC que cria um teto para o crescimento dos gastos federais e foi apresentada pelo governo como peça chave na estratégia de reequilíbrio fiscal do país. Segundo o relatório do Fundo Monetário Mundial (FMI) divulgado em novembro de 2016, a aprovação e a implementação bem-sucedida do limite de gastos seria “a game-changer” para o Brasil.
No entanto, a agenda de reformas também precisa ser equilibrada com iniciativas de curto prazo que ajudem no processo de estabilização e a retomada da economia e possam ser sentidas pela sociedade de forma mais imediata. Considerando a atual restrição fiscal enfrentada pelo governo, algumas medidas já foram tomadas como a liberação do saque de contas inativas do FGTS e a repatriação de recursos.
Outra discussão relevante para o momento econômico do país é a crise dos Estados que tem enfrentado problemas como o pagamento da dívida, descontrole fiscal de gestões anteriores, gastos com pessoal e previdência. Por não conseguirem contrair novos empréstimos em bancos estatais e organismos internacionais, os governos estaduais tem atrasado o pagamento de funcionários e fornecedores. Em comparação ao governo federal, os instrumentos disponíveis para os Estados garantirem estabilização são mais reduzidos tendo em vista que não conseguem emitir títulos e moeda, o que torna seu desafio ainda maior.
Para alcançar uma recuperação econômica sustentável, o país também precisa pensar em propostas para resolver o problema da calamidade financeira dos Estados.
Link para acessar o relatório do FMI sobre o Brasil: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2016/cr16348.pdf
O formato da dívida no Brasil é o que determina o direcionamento das medidas em busca da redução do déficit e equilíbrio nas contas. Como abordado pelos demais colegas, as reformas previdenciária e fiscal são imprescindíveis, já que grande parte dos gastos vem de folha e pagamento de benefícios e a arrecadação não tem sido eficiente, com foco no consumo. O primeiro passo foi dado com o limite dos gastos. Mesmo sob grande pressão popular, o que trouxe dúvidas em relação a eficácia dessa PEC, foi consenso entre os estudiosos a importância de se estabelecer um teto, para que os gastos não subam a ponto de aumentar cada vez mais a necessidade de financiamento do setor público. Resta esperarmos o fôlego dado pela redução dos preços, que permitirá uma política fiscal expansionista, com reavaliação da carga tributária, resultando em crescimento econômico de fato.
Senti falta, na análise dos colegas, de um olhar sobre a evolução da dívida pública. O único dado citado foi o de 2016, quando houve um aumento de 11,42%. Porém, seria relevante olhar para um período mais longo, uma vez que a crise fiscal é originada pela ocorrência de saldos negativos durante períodos prolongados. Em relação ao dado de 2016, é de fato um número preocupante, mas não pode ser usado para analisar o efeito das políticas implementadas durante o até agora breve mandato do presidente Michel Temer. Apesar de aprovado o teto de gastos e de a reforma da previdência estar em discussão, são medidas cujo efeito – caso exista – será sentido no médio e longo prazo.
Os colegas também afirmam que os dados levam à conclusão de que o Governo falhou no ajuste da política fiscal para enfrentar desafios que surgiram após a crise de 2008. Seria interessante explorar em poucas linhas a relação entre crise de 2008 e questões da política fiscal brasileira, pois não fica claro o argumento.
Como os colegas citaram, a forte desaceleração econômica no Brasil é um fator que não ajuda a diminuir a relação entre dívida e PIB. Mas também não ajuda o fato de que o país sofre com o engessamento de gastos e custosa máquina pública. Uma matéria distribuída pelo Estadão Conteúdo e publicada em vários sites em novembro de 2016 mostrou que o encolhimento da economia brasileira, combinado com os reajustes concedidos aos servidores públicos, fez com que o peso das despesas com pagamento de pessoal da União como proporção do Produto Interno Bruto (PIB) batesse recorde: 5,7% da riqueza nacional era então consumida pelo funcionalismo dos três Poderes, o maior valor da série histórica com início em 1995.
Um governo que gasta mais do que arrecada por muitos anos pode criar uma situação complicada para o país. O custo de sustentar a dívida pública fica cada vez mais caro, pois a percepção de risco aumenta. E um governo que precisa se financiar a taxas elevadas tem dificuldade para diminuir também sua taxa básica de juros.
A expectativa para a diminuição da crise fiscal no Brasil está hoje ancorada na limitação do crescimento de gastos do governo e em um possível programa de concessões bem sucedido, ambas iniciativas cujos resultados positivos não aparecerão no curto prazo. A alteração na tributação pode ainda ser um fator relevante, mas para evitar um aumento da carga tributária que seja pernicioso à economia, é preciso rever todo um sistema, tarefa complexa para qualquer governo.
Ao meu ver, o aumento da relação dívida/PIB é normal em um período de recessão, já que temos uma queda do produto com consequente queda de arrecadação tributária. Isso pode acabar gerando um déficit nominal e a necessidade de geração de novas dívidas. Ou seja, há um aumento no numerador e uma queda no denominador, na relação B/P.
Pensando nisso, acredito que a política fiscal mais austera que vem sendo implantada, com forte restrição de gastos do governo, deve dificultar tanto a retomada do PIB, como, até mesmo, o alcance do superavit, já que teremos uma queda de arrecadação muito grande, o que não deve ajudar na redução da dívida.
Com a restrição de gastos estaremos dependentes unica e exclusivamente das decisões dos empresários para a retomada do crescimento econômico, o que deve levar mais tempo, já que o mercado analisa com mais cautela os riscos envolvidos, e não abrange todas as necessidades para um desenvolvimento econômico sustentável. Isso tudo gerará uma maior concentração de renda, devido a essa menor atuação do Estado, e não produz impacto no crescimento econômico de longo prazo, já que investiremos menos em capital produtivo e qualificaremos menos nossa mão de obra. Ou seja, estamos pensando apenas em reduzir a dívida e não em aumentar o PIB.
Já não é de hoje que o Brasil enfrenta problemas com o controle fiscal podemos notar um grande aumento da divida brasileira na década de 60 quando o governo militar iniciou uma campanha desenvolvimentista financiada por meio da capitação de recursos externos, daquele momento em diante o Brasil passou por sucessivos acontecimentos em sua gestão da divida, tais como o calote, plano Real, mudança do gestão do cambio e o empréstimo do FMI.
Há quem diga que a quitação deste ultimo não tenha sido uma boa ideia já que o juros da divida do FMI girava a algo entorno de 4% ao ano, valor muito baixo perante a taxa pega pelo governo para captação interna, taxa a qual o governo teve que utilizar 8,4% do PIB de 2015 somente para pagar o juros da divida daquele ano.
Com a vinda da crise de 2008 os gastos dos públicos tiveram um crescimento expressivo devido a medidas de ante impacto da crise internacional, por meio de politicas de subsídios e diminuições de impostos a fim de incentivar a produção industrial e consumo.
Infelizmente com a saturação do potencial de endividamento das famílias brasileiras, juntamente com o agravamento da crise nacional e a perda dos ratings dado pelas as agencias de riscos o governo federal viu-se obrigado a amentar a taxa de juros, para um dos fins, deixa-os mais atrativos aos credores.
Hoje a gestão da divida brasileira encontra-se em uma situação difícil, dado que torna-se necessário o aumente da arrecadação, corte de gastos e redução da taxa de juros, remédios difíceis de serem aplicados dentro de um cenário de recessão, onde uma atuação do governo tona-se essencial. A principal questão não é exatamente a redução do percentual divida\PIB, encerrada em 66 % em 2015, mas o controle da sua taxa de remuneração e a gritante necessidade de melhora da gestão dos recursos obtidos por meio do endividamento.
Vagarosamente, a economia caminha rumo à normalidade. É possível fazer essa afirmação se pensar na situação de 1 ano atras: inflação acima de 10%, dólar acima de r$ 4,00 e projeções de queda para o PIB perto de 4%.
O ano começa agora bem mais otimista e os indicadores econômicos mostram quem há, pelo menos, uma reação da economia acontecendo.
No ano passando as coisas só pioravam, o que se vê agora, são sinais de estabilização da economia e os mercados financeiros estão menos oscilantes.
Segundo o Fundo Monetário Internacional, o Brasil iniciou uma fase mais estável devido às medidas adotadas pelo governo nos últimos meses e a maior conquista, segundo eles é o controle da inflação, condição necessária para avançar as quedas de juros da economia. Contudo, é preciso ainda fazer muito mais que isso.
A política monetária é essencial, mas precisa vir acompanhada de outras medidas para retomar uma economia em recessão por 2 anos seguidos.
Além do PIB negativo, o desemprego deve permanecer ainda elevado esse ano o que limita o consumo.
O fato é que há muito trabalho a ser feito para se retomar aos patamares anteriores à recessão.
Em contribuição à análise realizada pelos colegas, gostaria de acrescentar um fator que julgo relevante: a reforma tributária. O texto cita como esforços para equilibrar a política fiscal duas principais propostas em curso hoje no governo, o teto dos gastos públicos e a reforma da previdência. Porém, um ajuste só pelo lado do gasto não parece suficiente para reverter o cenário fiscal delicado em que se encontra o país. Um desafio para o governo este ano será repensar a tributação.
Apesar de o presidente Michel Temer ter anunciado no final de 2016 um desejo pelo avanço da reforma tributária, essa vertente teve pouco espaço no ano passado. Se medidas relativas a temas complexos como a previdência e gastos públicos foram endereçadas com celeridade no final de 2016, faz sentido que a reforma tributária tenha também seu espaço este ano, uma vez que se trata de um sistema interligado.
Qualquer reforma tributária que ocorra nos próximos anos deveria atender aos princípios de simplicidade, equidade e progressividade, e neutralidade. Diante da ênfase do presidente Michel Temer em realizar uma reforma no sentido de simplificar o sistema tributário, é importante ressaltar alguns outros pontos relevantes de reformas no setor, como a progressividade de impostos sobre renda, tributação de grandes fortunas, heranças ou lucro e dividendos.